来源：中国自然资源报

　　日前，《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（以下简称《通知》）印发，决定在北京等15个省（市）的43个城市开展低效用地再开发试点工作，自然资源部自然资源开发利用司主要负责人就相关内容进行了全面解读。

　　出台背景

　　深入贯彻落实全面节约战略，落实中央积极稳步推进城中村改造决策部署

　　《通知》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神和全国生态环境保护大会要求，深入贯彻党中央、国务院关于实施全面节约战略等决策部署，落实在超大特大城市积极稳步推进城中村改造有关要求，统筹部署城市开展低效用地再开发试点工作。

　　党的二十大报告提出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务；推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节；要实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用。今年4月，中央政治局会议作出在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的决策部署；7月，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（以下简称《指导意见》），强调在超大特大城市积极稳步实施城中村改造，要坚持稳中求进、积极稳妥，优先对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村进行改造；要坚持城市人民政府负主体责任，加强组织实施，科学编制改造规划计划，多渠道筹措改造资金，高效综合利用土地资源，统筹处理各方面利益诉求，并把城中村改造与保障性住房建设结合好；要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，加大对城中村改造的政策支持，积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与，努力发展各种新业态，实现可持续运营。部自然资源开发利用司主要负责人认为，大力推动包括城中村在内的低效用地再开发工作，有利于促进城乡国土空间布局更合理、结构更优化、功能更完善、设施更完备，促进城乡内涵式、集约型、绿色化高质量发展。

　　该负责人表示，长期以来，在一些城镇和乡村地区，包括城中村和老旧厂区，普遍存在存量建设用地布局散乱、利用粗放、用途不合理等问题。有的城中村人居环境差，基础设施和公共服务设施不足，有的产业用地容积率较低，投入和产出水平不高。在人口净流入、新增空间有限、产业发展用地矛盾突出的城市，开展低效用地再开发试点，有利于补齐基础设施和公共服务设施短板，改善城乡人居环境，有利于增加建设用地有效供给，保障产业项目落地和转型升级。

　　该负责人表示，推进低效用地再开发试点工作，也是转变城乡发展方式，实施以存量换增量的现实要求。原国土资源部在支持广东、江苏、浙江等地开展低效用地再开发的基础上，于2016年印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号，简称147号文），从规划引领、土地保障、历史遗留问题处理等方面给予政策激励，在全国层面推动城镇低效用地再开发。从实施情况看，东部地区率先实施低效用地再开发，积累了一定的经验。随着低效用地再开发工作深入推进，社会效益好、改造难度小的项目逐步消化，原有政策红利逐步减弱，面临规划难统筹、资金难筹措、收益分配难协调、历史遗留问题难处理等问题。开展低效用地再开发试点，有利于探索创新盘活利用存量土地的政策机制，有利于推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变，大幅提高利用存量用地的比重，明显降低单位 GDP地耗，促进形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。

　　制定过程

　　以解决发展难题为导向，在深入调查研究的基础上形成政策供给

　　《通知》是自然资源部以开展学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育为契机，以解决发展实践难题为导向，大兴调查研究、广泛征求意见，全面贯彻落实党中央、国务院有关战略决策的制度供给成果。

　　部自然资源开发利用司组织对147号文执行情况和广东省“三旧”改造情况进行了评估并形成了评估报告。面向京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游、山东半岛、粤闽浙沿海城市群，请有关省（区、市）自然资源主管部门推荐了试点城市。与此同时，组织北京、上海、江苏、浙江、福建、广东、四川等省和有关城市自然资源主管部门、相关专家围绕低效用地再开发开展座谈研讨，赴上海、浙江、福建、湖南、广东、广西、四川、重庆、陕西等地开展低效用地再开发实地调研，提炼实践经验和政策需求。此外，对20个省份的28个城市进行函调，充分征求并吸收了部相关司局和江苏、浙江、广东、福建等省（市）以及试点城市自然资源主管部门意见。

　　该负责人介绍，为贯彻落实党中央、国务院关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的有关要求，自然资源部决定在2022年9月启动的泉州试点基础上，按照“人口净流入、新增空间有限、产业发展用地矛盾突出、具有典型示范意义的城市”的标准，结合有关省（区、市）自然资源主管部门推荐意见，扩大低效用地再开发试点，将北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、湖北、湖南、广东、重庆、四川等15个省（市）的43个城市纳入试点范围。作为《指导意见》的配套文件，《通知》细化落实在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的决策部署，规定未纳入试点范围的超大特大城市以及具备条件的城区常住人口300万以上的大城市，实施城中村改造项目可参照本《通知》明确的支持意见执行。

　　政策亮点

　　支持试点城市重点从四方面探索创新，健全节约集约用地制度

　　《通知》包括总体要求、主要任务、组织实施3部分。围绕盘活利用存量用地，聚焦低效用地再开发，支持试点城市重点从规划统筹、收储支撑、政策激励、基础保障4个方面探索创新政策举措，完善激励约束机制，健全节约集约用地制度。

　　该负责人表示，各地要积极探索与低效用地再开发相适应的规划和土地政策，依据国土空间总体规划合理确定低效用地再开发空间单元，编制空间单元内实施层面详细规划，探索土地混合开发、空间复合利用、容积率奖励、跨空间单元统筹等政策。

　　试点城市要完善收储机制和征收办法，对需要以政府储备为主推进低效用地再开发项目实施的，以“规划、储备、开发、配套、供应”五统一推动实施；结合低效用地再开发实际，依据国土空间规划合理确定土地征收成片开发中公益性用地比例等具体要求。试点城市要探索资源资产组合供应，对同一使用权人需要使用多个门类自然资源资产的，实行组合包供应；对需要整体规划建设的轨道交通、公共设施等地上地下空间，实行一次性组合供应。

　　要完善土地供应方式和地价政策工具，探索不同用途地块混合供应，“肥瘦搭配”联动改造，综合评价出让或带设计方案出让，完善地价计收补缴标准。完善收益分享机制，探索边角地、夹心地、插花地等零星低效用地通过国有与国有、集体与集体、国有与集体之间整合、置换方式实施成片改造，完善原土地权利人货币化补偿标准，拓展实物补偿的途径，探索利用集体建设用地建设保障性租赁住房。妥善处理历史遗留用地等问题，对第二次全国土地调查和第三次全国国土调查均认定为建设用地的，允许按建设用地办理土地征收等相关手续。

　　路径引领

　　在“局部试点、全面探索、封闭运行、结果可控”的前提下探索创新

　　试点工作开展过程中，严格落实国土空间规划管控要求，严守红线底线，确保耕地不减少、建设用地总量不突破、生态保护红线保持稳定，要在坚持“局部试点、全面探索、封闭运行、结果可控”的前提下，探索创新盘活利用存量土地的政策机制。

　　该负责人表示，试点工作要坚持有效市场、有为政府相结合，坚持市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。强化政府在空间统筹、结构优化、资金平衡、组织推动等方面的作用，坚持公平公开、“净地”出让，充分调动市场参与的积极性。试点工作要坚持补齐短板、统筹发展。坚持把盘活的城乡空间资源更多地用于民生所需和实体经济发展，补齐基础设施和公共服务设施短板，改善城乡人居环境，保障产业项目落地和转型升级。

　　同时，试点工作要坚持公开透明、规范运作，强化项目全过程公开透明管理，维护市场公平公正。健全平等协商机制，充分尊重权利人意愿，妥善处理群众诉求。完善收益分享机制，促进改造成果更多更公平惠及人民群众。

　　据介绍，试点期限原则上为4年。2023年12月底前，试点城市要制定实施方案，提出试点政策机制的创新思路和实现路径；2024年3月前，完成低效用地调查摸底并上图入库。试点期间，试点城市要坚持以人为本，强化项目信息公开，依法依规履行征求权利人意见、社会公示、集体决策等程序，畅通沟通渠道，接受社会监督，保障人民群众合法权益，要及时开展阶段性总结评估，提炼可复制推广的制度、政策、机制性成果。

　　该负责人提出，有关省（区、市）自然资源主管部门要加强对试点工作指导，跟踪试点情况，及时纠正偏差，确保试点工作取得预期效果。自然资源部将开展中期评估，评价各试点城市实施成效，加强督促指导。