来源： 中国国土资源报

　　2月21日晚上，中央公布了一条城市建设的重磅消息，其中提出，我国新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。

　　一石激起千层浪。由于与每个人的切身利益息息相关，消息一经发布，随即引发关于能否“拆墙”的激烈讨论。专家指出，街区制将成为未来我国城市的发展方向，也是对一个时期以来城市粗放开发理念的纠偏。而要实现街区制，土地功能的混合使用将成为趋势。

　　打开封闭小区，一方面是让公共道路微循环畅通，另一方面是激活社区商业，让街道更具魅力

　　家住“超级小区”北京天通苑的白先生最发愁的就是开车上班。一过早上7点，来自小区各个出口的车辆涌向城区，在立水桥出口堵得水泄不通。

　　我国自上世纪90年代兴起的“造城运动”推动了城市快速扩张，却也带来污染与交通拥堵等“大城市病”，多年来一直广受诟病。此次中央出台的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出了治病之方：推广街区制。

　　在过去30年，我国各大城市封闭式小区在如雨后春笋般出现，宽马路、大广场、超大社区加大了出行距离，迫使人们不得不开车出行，因此导致交通拥堵和空气污染。

　　根据高德地图的测算，目前上海市城市道路（包括内部路、未铺设道路和上下线分离道路）约为4.56万公里。相比之下，上海市道路总里程为1.78万公里。而在多出的2.78万公里道路中，很大一部分就是“内部路”，即包括各个小区、高校的内部道路。

　　什么是街区制？最常见的形式就是上面住人、下面经商，上面是私有空间，下面是商业空间或者公共空间，住宅与外部世界全面打通，形成一个没有围墙的开放式社会。街区式住宅在国外已发展成熟，如美国的第五大道、西班牙巴塞罗那、德国柏林、捷克布拉格等都有享誉世界的街区。

　　中国城市规划设计研究院副院长杨保军在接受媒体采访时说，推广街区制，打开封闭小区，一方面是让公共道路微循环畅通，另一方面是激活社区商业，让街道更具魅力。

　　事实上，推广街区制很容易让人联想到上世纪80年代美国兴起的“新城市主义”城市运动所提出的原则——主张土地功能混合使用，社区设计以公共交通和非机动车交通为导向，崇尚紧凑有边界的发展，强调邻里、社区公共空间的建设，倡导恢复传统社区的社区氛围，重新激发城市空间的活力。

　　引导土地有序开发、提升地区活力、促进人际交往等，使其成为城市可持续发展的推动力

　　“街区制的一大特点是城市的多样性，即街区既要提供居住，又要有丰富的商业配套和休闲配套。而要实现这样的多样性，首先需要破除的瓶颈就是土地性质的混合使用。”安邦分析师唐黎明撰文指出。

　　据了解，混合用地的提出是针对城市功能严格分区。而城市中单一功能片区的出现，被认为很大程度上是土地用途单一化的结果。

　　当前，随着城市的蔓延，大量巨无霸小区和工业园区遍布大中型城市。功能分区导致工作和居住相隔离，越来越多的人出门都要乘坐各种交通工具才能到达目的地汽车的使用则反过来与功能分区一起加快了城市的扩张，这种逐步蔓延的趋势给整个城市发展带来了更为严重的功能单一、环境恶化、产业发展缺乏动力等问题，从而形成恶性循环。

　　土地混合使用的诸多优点，如引导土地有序开发、提升地区活力、促进人际交往等，使其成为西方国家城市可持续发展的推动力。

　　一位规划师告诉记者，土地混合使用指土地用途分类中单一宗地具有两类或两类以上使用性质，包括土地混合利用和建筑复合使用方式，与控制性详细规划中的“混合用地”规划性质相对应。“通俗一点讲，就是在一块地上，可以同时建设多种功能的建筑物。”

　　近年来，国内少数处于发展转型期的城市开始探索土地混合使用。据有关调研统计表明，土地混合使用已经成为部分城市建设的普遍现象，各级中心地区土地的使用功能高度复合，商业、娱乐、办公、酒店和居住等多种功能在同一宗用地上或同一栋建筑内混合建设和使用，多种功能高度复合的城市综合体成为建设热点；随着产业的升级与转型，研发、物流、创意产业的兴起使土地混合使用逐渐成为常态。

　　2014年8月，上海自贸区发布的土地改革试点意见提出，鼓励地块用途兼容，鼓励公共服务设施用地、工业用地、仓储物流用地根据业态需求，进行土地混合开发和建筑复合利用，进一步提高土地利用质量和效益。同时，明确提出综合用地的概念，即土地用途分类中单一宗地具有两类或两类以上使用性质（商品住宅用地除外），且每类性质地上建筑面积占地上总建筑面积比例超过10%的用地，包括土地混合利用和建筑复合使用方式。

　　有数据显示，上海自贸区现有面积28.78平方公里，其中80%为工业用地。土地混合使用的提出，被认为对于自贸区内项目落地具有重要意义，是自贸区在规划、土地政策方面重要的制度创新举措。

　　深圳在2013年提出，为促进城市运行效率的提高，鼓励土地混合使用，鼓励“居住+商业”、“轨道交通用地+商业、办公、居住”等土地混合利用类型；鼓励在城市各级中心区、商业和公共服务中心、轨道交通站点服务范围及重要的滨水区等区域的土地混合使用。

　　青岛市西海岸新区从2014年开始推行土地混合使用，明确除了9类涉及公共利益的不适宜功能混合的用地类型、11类有条件混合的用地类型外，其余用地类型均可以“混合”，更多引导工业、仓储、科研、商业、居住等用途混合，促进工业研发、商务贸易、金融服务等复合业态的土地开发利用。

　　但我国大多数城市仍然处于城市功能混杂向功能分区转化的初级阶段，尚未意识到土地混合使用的重要意义。随着街区制的落地，土地功能混合使用预计将在更广泛的范围内实践。

　　理顺建设用途调整的规划管理、地价政策，对于私自改变土地用途的行为要加强监督与查处力度

　　业内人士告诉记者，实践中，土地混合使用的案例主要是居住用地中增加商业、办公等功能，仓储用地兼容开发仓库、展览、办公、公寓等物流功能，工业用地建设研发功能，轨道交通设施用地混合开发居住、商业、办公功能等。

　　由于不同类型用地地价不同，土地混合使用也容易成为土地“变性”的“捷径”。如果不能有效管控，不仅城市环境质量难以保证，而且还会造成土地收益流失和市场规则被破坏等问题。

　　因此，完善制度建设和政策配套是推进土地混合使用的关键。

　　土地开发建设是一个漫长的过程。土地的建设用途控制涉及规划编制与审批、规划建设管理、土地出让管理等诸多环节。有效管控土地混合使用，应加强建设用途控制的监管，理顺建设用途调整的规划管理、地价政策，加强土地混合使用的建设与运行的行政监管，同时对于私自改变土地与建筑使用用途的行为要加强监督与查处力度。

　　事实上，土地功能混合使用本质上是通过规划引导资源集聚整合的过程。其间，该如何在政府与市场之间找到平衡点呢？

　　业内人士认为，政府引导可包括税收政策、制定地价政策、提供基础设施、改进规划控制体系等。同时，在完善规划控制能力的基础上，也应为市场调节预留通道。

　　深圳市城市规划发展研究中心高级规划师陈敦鹏的研究认为，从国外城市建设用途控制来看，土地混合使用与建设用途控制紧密联系，建设用途控制弹性越高的地方土地混合使用的程度也较高。目前我国城市规划对于建设用途控制偏于严格和僵硬，在刚性的规划行政管理和快速变化的市场发展环境的双重压力下，直接导致了规划的适应性不强。因此，增加规划管制的弹性、给予市场开发更多的灵活性是推进土地混合使用的核心。

　　在较早实施土地混合使用的香港，为应对不同发展时期的城市问题，一直在对土地混合使用不断优化调整。在快速发展初期，为了解决人多地少的问题，香港确定了最早的土地混合类型“商业/住宅用途”；上世纪80年代为了解决市区重建问题，引入“综合发展区”；上世纪90年代为应对工业转型，引入了新的混合用途“商贸地带”；近年为了进一步增强城市活力和建设特色，香港正在研究取消“商业/住宅用途地带”，引入更加灵活弹性的“混合用途地带”，而该用途地带基本上不对土地开发用途和建设用途进行任何控制，完全由市场自主决定。

　　“充满活力、多样化和用途集中的城市孕育的是自我再生的种子。”简·雅各布斯在《美国大城市的死与生》一书中写道。城市发展需要考虑土地的有效利用，期待通过适度土地混合使用，提升环境品质并激发社会活力，为城市发展带来正面效应。