解读《厦门市城乡规划条例》七大亮点

 

来源： 厦门市法制局 

 

2013年7月1日，《厦门市城乡规划条例》（以下简称《条例》）正式实施，原《厦门市城市规划条例》同时废止。从“城市规划”到“城乡规划”，虽然只有一字之差，但适用范围却大为不同，将农村规划建设行为纳入《条例》的范围，既符合国家和省里关于城乡规划管理的上位法要求，也顺应了我市“统筹城乡发展、推进岛内外一体化进程”的发展趋势。

《条例》共七章六十四条，各章分别是“总则”、“城乡规划的制定与修改”、“城乡规划的实施”、“特色风貌保护”、“监督检查”、“法律责任”、“附则”。细读《条例》，除了适用范围扩大外，在保证规划的严肃性、科学性和公开性，规范农村建设行为、注重特色风貌保护、严厉处罚违法建设行为等方面的新规定都可圈可点，亮点颇多。可以说，随着《条例》的颁布和实施，厦门正式迈入了城乡规划统筹管理的新时代。

亮点一：维护规划严肃性

规划是城乡建设与发展的蓝图，加强规划严肃性是保证城乡有序发展的重要前提，规划立法一定要强调规划的严肃性，《条例》不惜浓墨重彩地对此进行规范。首先，把“未经法定程序不得修改规划”作为城乡规划管理的基本原则，对控制性详细规划的修改情形进行了规定，明确“城乡规划的修改，应当按照规定的权限、条件和程序进行，并按照原程序报批、备案”。其次，强调编制规划应当明确其强制性内容，要求控制性详细规划大纲要明确管理单元主导属性、用地功能、建筑总量、公共服务设施和基础设施用地配套规定等强制性内容，控制性详细规划图则要明确规划地块的用地性质、容积率、公共绿地面积、公共服务设施和基础设施配套规定等强制性内容。再次，要求各层次的规划应相互衔接，下一层次规划不得违背上一层次规划。《条例》规定“下一层次规划的编制，不得违背和变更上一层次规划确定的强制性内容，并应当对上一层次规划确定的强制性内容作出具体安排”。

亮点二：建立公众参与制度

城乡规划的制定、实施对市民的生活有较大影响，应充分保障公众的知情权和参与渠道。《条例》在“总则”中确立了公众参与制度，规定“城乡规划的制定、修改、实施和监督检查，应当建立健全公众参与制度，听取公众意见”、“任何单位和个人有权对城乡规划的制定、修改和实施提出意见和建议；有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合城乡规划向城乡规划主管部门进行查询；有权对违反城乡规划的行为进行检举和控告”。在“城乡规划的制定与修改”这一章中也规定了相应的内容，比如要求市政府对城市总体规划进行五年评估时，采取论证会、听证会或者其他方式公开征求意见；又如“村庄规划在报送审批前，应当经村（居）民会议或者村（居）民代表会议讨论同意”。此外，在城乡规划的具体实施过程中，也设置了征求相关利害关系人意见的环节，明确要求“建设单位或者个人在申请变更建设工程规划许可前，应当采用公告等方式征求相关利害关系人的意见。建设单位或者个人应当充分考虑公众意见，并在申请材料中附具意见征求过程以及采纳情况”、“变更建设工程规划许可的内容涉及利害关系人合法权益的，市城乡规划主管部门应当采取听证等形式听取利害关系人意见”。

亮点三：保证规划政务公开

只有信息公开，才能保证公众顺利地参与到城乡规划管理工作中，因此保证规划公开性是至关重要的。《条例》对此做了诸多规定。一方面要求市政府加强规划信息工作建设。另一方面要求市城乡规划主管部门建立规划信息公开平台，及时公布依法批准的城乡规划及相关城乡规划信息，但依法不得公开的内容除外。同时规定“市城乡规划主管部门应当在规划信息公开平台将以下城乡规划信息，自形成或者批准之日起二十日内向社会公开：（一）经依法制定和修改的城乡规划；（二）规划许可的条件、程序和作出的许可决定；（三）城乡规划实施的监督检查情况以及处理结果；（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的信息”。此外，还规定“市城乡规划主管部门应当设立规划展示固定场所，并配备方便查询的设施、设备”；“经审定的建设工程设计方案总平面图、方案效果图应依法予以公布”；“临时建筑物须设置明显标识”；“建设单位或者个人在建设工程开工前，应当在施工现场设立建设工程规划许可公告牌，对外公示建设工程规划许可证及建设工程设计方案总平面图”。

亮点四：加强规划科学性

城乡规划管理是一项具有前瞻性的工作，其是否科学、合理直接影响并决定着一座城市的建设水平、环境品质及未来发展，需要慎之又慎。《条例》借鉴其他城市的先进经验，并结合厦门的实际情况，设计了不少的新制度。一是统筹全市的规划编制工作，规定建立项目立项管理制度，要求所有由市城乡规划主管部门委托的规划编制项目和需要市城乡规划主管部门审议、审批的规划项目，以及需要落实到城市空间的规划编制项目，全部纳入立项程序，使得全市规划项目委托程序基本规范化、制度化、高效化。二是建立城乡规划实施情况年度分析制度，即“市城乡规划主管部门应当建立城乡规划实施情况年度分析制度，促进城乡规划目标的落实和规划强制性内容的执行，为城乡规划动态调整和修编提供依据，并将分析结果报市人民政府和市人民代表大会常务委员会”。三是凸显城乡规划公共政策属性，要求加强规划管理政策研究，在法定规划外，建立规划实施管理“规划管理政策”平台。四是要求开展城市发展战略规划、项目概念咨询规划及行动规划等规划研究工作，对城市快速发展背景下遇到的重点问题进行专项深化，作为对法定规划的补充和支撑，切实解决城市发展实际问题。五是实施规划的动态维护，确立责任规划单位和责任规划师制度，规定“市城乡规划主管部门应当按照规划管理单元确定责任规划单位及其责任规划师”。六是推行规划行政审批与技术审查分离制度，加强规划管理政策研究和规划管理系统信息化建设，建立电子报建审查平台，提高城乡规划管理工作效能。七是开展方案评审与方案征集，规定“建设单位或者个人在申请建设工程规划许可证前，应当由市城乡规划主管部门组织建筑工程设计方案景观艺术公开评审”，“对城市景观有特殊要求的重点建设工程，经依法批准，可以采取邀请招标的方式征集优秀设计方案”。切实提高建设项目方案设计水平，对城市景观进行精细化管理，塑造品质优良、特色鲜明的城市景观形象。

亮点五：完善农村建设规划管理

从城市规划变为城乡规划，将农村建设纳入规划管理范畴。首先，规定村庄应当编制规划，并明确“村庄规划由所在地的镇人民政府、街道办事处组织编制，经市城乡规划主管部门审查后，报区人民政府批准……”。其次，为了提高农村的建设水平并遏制个人建房的无序状态，对村（居）民在村庄规划区内的住宅建设行为增加了规划许可的相关规定。首先要向村（居）民委员会提出建房申请，在本村（居）公示三十日；其次，将建房申请、村（居）民委员会的书面同意意见、使用土地的有关证明文件、住宅设计图件报镇人民政府、街道办事处审查；最后，市城乡规划主管部门对符合规定要求的核发乡村建设规划许可证。此外，对在村庄规划区内集体土地上进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设，以及在村庄规划区内国有土地上进行建设的规划管理也做了相应规定。

亮点六：注重特色风貌保护

特色风貌保护反映了一个城市的景观与形态体现了城市的文化传承和精神内涵。针对近年来我市建设尤其是本岛建设容量过大等问题，《条例》列专章用七条对特色风貌保护的原则、内容及要求做出具体规定。一是确立了科学规划、整体保护、严格保护的原则，强调要正确处理经济社会发展与自然资源、生态环境和历史文化遗产保护的关系。二是明确了特色风貌保护的主要内容是环境风貌、历史文化风貌和其他保护内容。三是对环境风貌保护以及临海一侧地带、鼓浪屿、万石山、历史风貌街区的保护提出具体要求。其中，“沿海道路临海一侧生活岸线，应当规划建设为公园、绿地；部分未划入公园的用地，应当明确用地性质，严格界定用地范围、控制建筑高度和建设容量”。“鼓浪屿应当严格保护历史风貌，控制建筑总量、建筑体量、层数，降低建筑密度，绿地率必须大于百分之五十。万石山应当严格保护自然景物和人文景观，控制各类建设行为，有计划地往外迁移景区内居民”。“历史风貌街区应当整体保护，保持其传统的空间尺度、道路线形、历史风貌和建筑环境，严格控制历史城区内的建设强度，合理控制人口密度，完善基础设施”、“中山路、思明北路、思明南路镇海路口以北路段、集美学村以及由规划确定的保护范围内的建设，应当保持原历史风貌”。四是建立建筑立面管理制度，规定“历史风貌街（片）区、历史风貌建筑和依照城乡规划确定需要进行建筑立面控制管理区域的建筑涉及外立面改变的，建设单位应当将建筑外立面变更设计方案报市城乡规划主管部门审查”。

亮点七：加大对违法建设处罚力度

对违法建设的姑息和纵容就是对城乡规划管理的巨大破坏。近年来，违法建设处罚难、执行难的现象屡见不鲜，既影响了我市的城市面貌，也引发了群众的不满。据了解，行政处罚需要履行一定的法定程序，难以在第一时间遏制违法建设行为，这是导致违法建设屡禁不止的一大原因。市人大常委会对此问题十分关注，经调查研究和反复论证，认为“停水停电”是一个有效手段，同时为了遵守行政强制法关于“不得对居民生活采取停止供水、供电等方式迫使当事人履行相关行政决定”的规定，《条例》做出了禁止对违法建设施工供水、供电的规定，即“建设单位或者个人未取得相应建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证、临时建设工程规划许可证进行建设的，供水、供电单位不得提供施工用水、用电”。同时，还对未取得建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证进行建设的，未按照建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证的规定进行建设的，未在施工现场设立建设工程规划许可公告牌的，未经建设工程复测擅自继续建设的，未按照临时建设工程规划许可证进行建设的，擅自改变建筑物、构筑物和其他设施使用功能影响城乡规划实施的行为都规定了严厉的法律责任，增强了行政执法的可操作性。